18.10.2013

Regelungsgefälle zwischen Spielbanken und Spielhallen?

RA Martin Reeckmann hat im Gewerbearchiv, Zeitschrift für Wirtschaftsverwaltungsrecht, nachstehende Buchbesprechung veröffentlicht (GewArch 2013, S. 416):

Hartmann/Pieroth, Spielbanken und Spielhallen zwischen Landes-, Bundes- und Unionsrecht – Zwei Rechtsgutachten, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, 1. Auflage 2013

Die Glücksspielregulierung ist etwa seit dem Jahrhundertwechsel Gegenstand anhaltender Fachdiskussionen aus rechtlicher, ökonomischer und suchtmedizinischer Perspektive. Betrachtet man nur die rechtliche Diskussion, so ist eine Unzahl von Gerichtsentscheidungen und – zumeist interessengeleiteten – Fachveröffentlichungen zu besichtigen. Ein Ende des generellen Regulierungsstreits ist nicht in Sicht, und so sucht der mit dem Glücksspielwesen befasste Praktiker vergebens nach systematischen Darstellungen, die das Glücksspielrecht umfassend und in verlässlicher Weise erschließen.

Nachdem ursprünglich die Vereinbarkeit des staatlichen Sportwettenmonopols mit Verfassungsrecht und europäischem Unionsrecht im Fokus der Diskussion stand, ist die noch junge Spielhallengesetzgebung der Bundesländer in den Mittelpunkt gerückt. Hierzu ist der vorliegende Band erschienen, der auf knapp 150 Seiten zwei Rechtsgutachten publiziert, die sich speziell mit der unterschiedlichen Regulierung von Spielhallen und Spielbanken auseinandersetzen. Bereits das Vorwort weist darauf hin, dass beide Gutachten im Auftrag der Automatenwirtschaft erstellt worden sind, die in der gewerberechtlichen Praxis in Form der Geld(gewinn)spielgeräte in Spielhallen und Gaststätten in Erscheinung tritt.

Ziel beider Arbeiten ist die Darstellung eines (vermeintlichen) Regelungsgefälles zum Nachteil der Spielhallen, woraus sich aus Sicht der Autoren die Unvereinbarkeit mit höherrangigem Verfassungs- bzw. Unionsrecht ergibt. Nennenswerte oder gar belastbare Darstellungen des Spielbankenrechts finden sich in beiden Arbeiten nicht; entsprechendes gilt für die rechtstatsächlichen Voraussetzungen eines Vergleichs von Spielbanken und Spielhallen, bei denen sich beide Autoren allzu sehr auf die Angaben ihrer Auftraggeber verlassen haben.

Pieroth schildert in seinem rund 85 Seiten umfassenden Gutachten die Föderalismusreform I, die den Bundesländern die Gesetzgebungskompetenz zum Recht der Spielhallen eröffnet hat, und behandelt den grundrechtlichen Schutz des Betriebs von Spielhallen. Dabei wird auch ein Seitenblick auf das medizinisch/psychologisch klar umrissene Phänomen der Sucht geworfen, die Pieroth mit der Ruhmsucht, Habsucht, Genusssucht, Rachsucht, Selbstsucht und Eifersucht in Zusammenhang bringt – eine eher feuilletonistische als wissenschaftliche Betrachtung. Es folgt ein Überblick zum Spielhallenrecht der Länder, bevor sich der Autor einer lesenswerten Darstellung der europarechtlichen Kohärenzprobleme bei der Glücksspielregulierung zuwendet. Offen bleibt freilich, weshalb das EU-Recht bei den rein inländischen Sachverhalten relevant werden könnte.

Diese Frage klärt auch das zweite Gutachten nicht. Hier bejaht Hartmann auf rund 45 Seiten die im Titel seines Gutachtens gestellte Frage, ob Spielbanken und Spielhallen gleich zu behandeln seien. Dabei blendet Hartmann in seiner vergleichenden Darstellung des Spielhallen- und des Spielbankenrechts (S. 106 f.) die Spielbankengesetze der Länder aus und bietet folglich eine dementsprechend einschränkte Darstellung der maßgeblichen Rechtsquellen. Im folgenden Abschnitt über die Beurteilungsmaßstäbe wird eine für den eiligen Leser nützliche Darstellung der unionsrechtlichen Kohärenz und der (inhaltlich gleichlaufenden) verfassungsrechtlichen Konsistenz geboten. Die im nachfolgenden Abschnitt über die Regelungsinstrumente enthaltenen Ausführungen zur Suchtprävention lassen allerdings interdisziplinäre Qualitäten missen, wenn etwa – fernab der Praxis und des wissenschaftlichen Forschungsstandes zur Glücksspielsucht – mit Begrifflichkeiten wie "Burgtor-Prinzip" und "Stallwachen-Prinzip" versucht wird, den unterschiedlichen Stand der Spielsuchtprävention in Spielbanken (dort weit entwickelt) und Spielhallen (dort – mit beachtlichen Anstrengungen – noch im Aufbau) ins Gegenteil zu verkehren.

Es werden wohl noch einige Jahre vergehen, bis sich im Glücksspielrecht eine "herrschende Meinung" in Schrifttum und Rechtsprechung etabliert hat, die dann auch in Standardwerken nachgelesen werden kann. In diesen Befund reiht sich auch der vorliegende Band ein, der in einer überarbeiteten Neuauflage einen Beitrag zur Ordnung und Konsolidierung des Glücksspielrechts und einen Nutzen für den Praktiker leisten mag.