21.12.2015

Entwicklung des Spielbankenrechts von 2005 bis 2015


RA Martin Reeckmann hat in einem Fachaufsatz die Entwicklung des Spielbankenrechts in Deutschland von 2005 bis 2015 zusammengefasst. Behandelt werden:

  • Abgabenrechtliche Aspekte
  • Rechtsprechung zu Spielersperren
  • Glücksspielstaatsvertrag 2008
  • Glücksspieländerungsstaatsvertrag 2012
  • Spielbankkonzessionen
  • Geldwäscherecht

Der Aufsatz ist in Heft 6.15 der Zeitschrift für Wett- und Glücks­spielrecht (ZfWG) erschienen.

Einleitung des Aufsatzes:

Der vorliegende Aufsatz gibt erstmals einen Überblick über die jüngere Entwicklung des Spielbankenrechts. Dabei meint Spielbankenrecht hier Rechtsquellen, deren Regelungen ausdrücklich die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken betreffen.  Die Darstellung setzt ein im Jahr 2005, das hinsichtlich der Spielbanken von einer abgabenrechtlich relevanten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) sowie von der Rechtsprechungsänderung des Bundesgerichtshofs (BGH) zur Rechtsnatur von Selbstsperren geprägt war. Mit beiden richterlichen Rechtsänderungen sind erhebliche praxisrelevante Auswirkungen zu verzeichnen. Damit umfasst dieser erste Überblick der Entwicklung des Spielbankenrechts genau ein Jahrzehnt. Die Darstellung wird zu gegebener Zeit fortgesetzt.


18.09.2015

Steuerpflicht für Pokergewinne geklärt

Bundesfinanzhof: 
Gewinne aus der Teilnahme an Pokerturnieren können der Einkommensteuer unterliegen

Der X. Senat des Bundesfinanzhofs (BFH) hat mit einem am 16. September 2015 verkündeten Urteil (Az. X R 43/12) entschieden,

  • dass Gewinne aus der Teilnahme an Pokerturnieren
  • als Einkünfte aus Gewerbebetrieb
  • der Einkommensteuer unterliegen können.

Der Kläger des zugrundeliegenden Verfahrens hatte nach den Feststellungen der Vorinstanz über Jahre hinweg hohe Preisgelder aus der Teilnahme an Pokerturnieren (u.a. in den Varianten "Texas Hold´em" und "Omaha Limit") erzielt. Das Finanzamt hat diese der Einkommensteuer unterworfen. Das Finanzgericht Köln als Vorinstanz hat durch Zwischenurteil entschieden, dass die Einkünfte des Klägers aus Turnierpokerspielen einkommensteuerbar sind. Über die Höhe des vom Kläger erzielten Gewinns ist noch nicht entschieden.

Dieses Zwischenurteil hat der X. Senat des BFH nunmehr bestätigt. Die schriftlichen Urteilsgründe liegen zwar noch nicht vor. In der mündlichen Urteilsbegründung hat die Vorsitzende des X. Senats aber erläutert, dass das Einkommensteuergesetz (EStG) die Besteuerung weder in positiver noch in negativer Hinsicht an den Tatbestand des "Glücksspiels" knüpft. Soweit dieser Begriff in Vorschriften des Straf- oder Verwaltungsrechts ausdrücklich genannt ist, ist dies für die Beurteilung der Frage, ob in steuerlicher Hinsicht Einkünfte aus Gewerbebetrieb erzielt werden, nicht maßgeblich.

Zwar hat die ältere finanzgerichtliche Rechtsprechung eine "Beteiligung am allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr" – eines der Merkmale des in § 15 Abs. 2 EStG definierten einkommensteuerlichen Begriffs des Gewerbebetriebs – verneint, wenn eine Tätigkeit sich als "reines Glücksspiel" darstellte (z.B. Lottospiel). Im vorliegenden Verfahren hat die Vorinstanz aber durch Auswertung zahlreicher Quellen festgestellt, dass die vom Kläger gespielten Pokervarianten nicht als reines Glücksspiel anzusehen seien, sondern schon bei einem durchschnittlichen Spieler das Geschicklichkeitselement nur wenig hinter dem Zufallselement zurücktrete. Diese Würdigung bindet den BFH als Revisionsgericht.

Dies bedeutet nicht, dass jeder Turnierpokerspieler mit dieser Tätigkeit einkommensteuerlich zum Gewerbetreibenden wird. Vielmehr ist – wie bei jedem anderen Streitfall auch – stets zwischen einem "am Markt orientierten" einkommensteuerbaren Verhalten und einer nicht steuerbaren Betätigung abzugrenzen. Diese Abgrenzung findet aber vorrangig nicht bei einem – im EStG ohnehin nicht erwähnten – Merkmal des "Glücksspiels" statt, sondern bei den gesetzlichen Tatbestandsmerkmalen der Nachhaltigkeit und der Gewinnerzielungsabsicht, ggf. auch bei der erforderlichen Abgrenzung zu einer privaten Vermögensverwaltung. Diese weiteren Merkmale des einkommensteuerlichen Gewerbebegriffs waren im Fall des Klägers nach den Feststellungen der Vorinstanz aber ebenfalls erfüllt.

Nicht zu entscheiden war in diesem Verfahren, ob auch Gewinne aus dem Pokerspiel in Spielcasinos (sog. Cash-Games) oder aus Pokerspielen im Internet (Online-Poker) einkommensteuerpflichtig sein können.

Quelle: BFH, Pressemitteilung Nr. 63 vom 17.09.2015


08.06.2015

Spielhallen-Paragraph der Gewerbeordnung neu kommentiert

Der Beck'sche Online-Kommentar zum Gewerberecht ist in neuer Edition veröffentlicht worden und präsentiert dabei eine völlig überarbeitete Kommentierung des § 33i GewO (Spielhallen) von RA Martin Reeckmann.

Die Kommentierung beschränkt sich nicht wie bislang üblich auf die bundesrechtliche Spielhallenregulierung, sondern geht auch auf das neben dem Bundesrecht bestehende Spielhallenrecht der Länder ein. So wird etwa bei der Erlaubnispflicht, den Tatbestandsvoraussetzungen, den Nebenbestimmungen, den Versagungsgründen und nicht zuletzt den Bußgeldvorschriften auf die parallelen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der ergänzenden Landesgesetze hingewiesen.

Der Beck'sche Online-Kommentar Gewerberecht, herausgegeben von Prof. Dr. Johann-Christian Pielow im Verlag C.H. Beck, gehört zu den führenden Standardwerken des Gewerberechts. Die Nutzung des Online-Kommentars setzt ein kostenpflichtiges Kundenkonto bei beck-online voraus.

Der Kommentar Gewerberecht ist als Druckausgabe in 2. Auflage im November 2016 erschienen. Die Vorauflage 2009 ist vergriffen.

02.06.2015

PayPal verzichtet auf Geld für Online-Casinospiele

HINWEIS:

Der nachstehende Blog Post berichtet über einen Einzelfall.
Die dort wiedergegebene rechtliche Argumentation ist keine Blaupause für andere Fälle.
Ob eine Übertragung auf andere Fälle möglich ist, bedarf sorgfältiger rechtlicher Prüfung. Lassen Sie sich von einem Rechtsanwalt oder einer Rechtsanwältin an Ihrem Wohnort beraten.
Verwenden Sie den Text keinesfalls selbst!

BLOG POST:

Der Internet-Zahlungsdienstleister PayPal hat auf Zahlungsforderungen gegen eine Berliner Studentin in Höhe von rund 8.000 Euro verzichtet. Die Userin hatte via PayPal knapp 8.000 Euro für Casinospiele bei Bwin und Tipico ausgegeben, konnte den von PayPal geforderten Ausgleich der Beträge aber nicht leisten. Durch einen von PayPal beauftragten Inkasso-Anwalt wuchs die Forderung auf über 8.000 Euro an.

RA Martin Reeckmann hat für die Studentin an PayPal geschrieben und auf die Rechtswidrigkeit der Mitwirkung an an Zahlungsvorgängen für unerlaubte Internetglücksspiele hingeweisen.

Daraufhin hat PayPal bestätigt, dass mehrfache Zahlungen an Bwin und Tipico geflossen sind. Außerdem hat PayPal erklärt, dass die Forderungsbeitreibung gegen die Userin mit sofortiger Wirkung eingestellt wurde und keine weiteren Forderungen mehr gegen die Studentin bestehen.

Hier der Text des Anwaltsschreibens, das PayPal zum Verzicht bewogen hat:


Paypal-Konto N.N.
Ihre E-Mail vom MM.TT.2015

Sehr geehrte Damen und Herren,

in obenbezeichneter Angelegenheit hat mich Frau N.N. mit der Wahrnehmung ihrer Interessen beauftragt. Auf mich lautende Vollmacht ist anliegend beigefügt. Namens und in Vollmacht meiner Mandantin teile ich Ihnen zu Ihrer E-Mail vom TT.MM.2015 folgendes mit:

Der in Ihrer E-Mail bezeichnete negative Kontostand in Höhe von 7.777,77 Euro betrifft ausschließlich Entgelte für Casino-Spiele der Glücksspielanbieter Bwin und Tipico. Diese Glücksspielangebote erfüllen den Straftatbestand des unerlaubten Glücksspiels (§ 284 StGB), da die zuständigen deutschen Behörden im Hinblick auf § 4 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) für Casino-Spiele im Internet keine Erlaubnisse erteilen und auch nicht erteilen können. Die verfassungs- und unionsrechtliche Zulässigkeit dieses Verbots ist höchstrichterlich bestätigt worden (BVerfG, 30.09.2013, 1 BvR 3196/11).

Unerlaubte Glücksspiele begründen keine wirksamen schuldrechtlichen Verbindlichkeiten (§§ 763, 762 BGB). Dementsprechend stehen den in Rede stehenden Glücksspielanbietern keine Ansprüche gegen meine Mandantin zu.

Ergänzend weise ich darauf hin, dass die zuständige Behörde nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel untersagen kann. Unabhängig von einer derartigen behördlichen Anordnung ist die Mitwirkung von Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV verboten. § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ist Verbotsvorschrift im Sinne des § 134 BGB, so dass etwaige vertragliche Regelungen über Ausgleichspflichten der Kontoinhaber im vorliegenden Zusammenhang nichtig wären und diesbezügliche Ansprüche Ihres Hauses gegen meine Mandantin nicht bestehen können.

Ihre Ausgleichsforderungen gegen meine Mandantin weise ich daher zurück. Weitere rechtliche Schritte, insbesondere die Einschaltung der Aufsichtsbehörden, behalte ich mir vor.

Freundliche Grüße
Martin Reeckmann
Rechtsanwalt

UPDATE vom 14.8.2017:
In einem weiteren, ähnlich gelagerten Fall hat PayPal auf Ausgleichsforderungen in Höhe von 95.000 Euro verzichtet.




05.05.2015

Illegal gambling – Need for research and action


Published in German in Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht (ZfWG, European Journal of Gambling Law) 2015, p. 106. The essay covers the term illegal gambling, the differentiation from other groups of cases, the extent and nature of illegal gambling and the fight against illegal gambling.

Summary:
Gambling law has been a specialized field of business law – but since the sports betting judgment of the Federal Constitutional Court of 28 March 2006 also subject of articles and comments in the general media. The current debate is characterized by obvious mass phenomena, such as café-casinos, betting shops and gambling halls, which can be found in the overall appearance of many cities, but also by the countless Internet-casinos and online lotteries whose advertising an active Internet user can hardly escape. In contributions to the discussion, two catchwords continually play a role: gambler protection and illegal gambling.
Illegal gambling ought to be combatted – also but not only – for reasons of consumer protection, and the game demand canalized towards legal and controlled gaming. The canalization is an explicit regulatory objective according to § 1 sentence 1 no. 2 State Treaty on Gambling and as such predominantly accepted. However, there is still a dispute about the best way to canalization. In the discussion on this, it becomes apparent that a definition and detailed information on the nature and extent of illegal gambling have been lacking so far. The essay at hand gives hints on moving closer to a evidence-based recognition of the phenomenon "illegal gambling".

Result:

  1. From a legal perspective, the term illegal gambling is viewed as sufficiently clarified; the illegal gambling corresponds to the illicit gambling, for which no permission of the competent authority may be submitted.
  2. The term gray market can be considered as sufficiently clarified. To this end, the EU Commission has taken account of situations in which the gambling operator established abroad does not have, although there, but in the target country of its bidding activities an appropriate permission.
  3. The above (No. 2) mentioned groups of cases should make up a large part of the number of cases in the police crime statistics (PKS) for violating §§ 284, 285 and 287 of the Criminal Code.
  4. The above (No. 2) mentioned groups of cases are in any case not be considered as illegal gambling, if the national law precludes granting of a permit in contravention of EU law.
  5. The extent of illegal gambling is not yet sufficiently researched. It lacks comprehensible and reliable data on the extent of the black internet casino market. The findings of studies by independent organizations must be published.
  6. There are no work available, in which the correlation between extent of illegal gambling (products, distribution, sales) and channeling effect is demonstrated resilient. Conversely, a context of lawful games of chance and channeling has not yet been adequately studied.
  7. Given the scale and multi-year growth of the black market for gambling, a serious lack of enforcement of the gambling law is to realize. The reasons are wrong decisions in the normalization of gambling law and in the organization and implementation of administrative enforcement. Overall, the legitimacy of the existing standardization of gambling is seriously called into question, because the GST has proven to be ineffective in legitimacy relevant parts.


Author:
Martin Reeckmann, retired senior government official, worked for the state of Berlin from 1989 to 2002 and was, in this capacity, head of the gambling division. Since 2003, he practices law as a founding partner of the law firm Reeckmann in Berlin, specializing in gambling law. Since April 2009, he represents the interests of German casinos, first as CEO, since 2010 as executive chairman of the Federal Association of Private Casinos in Germany (Bundesverband privater Spielbanken in Deutschland e.V. – BupriS).



Illegales Glücksspiel – Forschungs- und Handlungsbedarf


RA Martin Reeckmann hat in einem Fachaufsatz den Forschungs- und Handlungsbedarf beim illegalen Glücksspiel untersucht. Behandelt werden der Begriff des illegalen Glücksspiels, die Abgrenzung zu anderen Fallgruppen, Ausmaß und Charakter des illegalen Glücksspiels und die Bekämpfung des illegalen Glücksspiels. Der Aufsatz ist in Heft 2.15 der Zeitschrift für Wett- und Glücks­spielrecht (ZfWG) erschienen und steht hier zum Download bereit.

Einleitung des Aufsatzes:

Das illegale Glücksspiel soll – auch, aber nicht nur – aus Gründen des Verbraucherschutzes bekämpft und die dortige Spielnachfrage hin zu legalen und beaufsichtigten Glücksspielen kanalisiert werden. Die Kanalisierung ist gemäß § 1 S. 1 Nr. 2 GlüStV ein erklärtes Regulierungsziel und als solches überwiegend akzeptiert. Strittig ist allerdings unverändert der beste Weg der Kanalisierung. In der Diskussion hierzu fällt auf, dass eine Begriffsbestimmung und klare Angaben zu Art und Ausmaß des illegalen Glücksspiels bislang fehlen. Der vorliegende Aufsatz gibt Hinweise zur Annäherung an eine evidenzbasierte Erfassung des Phänomens "illegales Glücksspiel".

Fazit des Aufsatzes:

  1. Aus rechtlicher Sicht kann der Begriff des illegalen Glücksspiel als ausreichend geklärt angesehen werden; das illegale Glücksspiel entspricht dem unerlaubten Glücksspiel, für das keine Erlaubnis der zuständigen Behörde vorgelegt werden kann.
  2. Auch der Begriff des Graumarkts kann als ausreichend geklärt angesehen werden. Hierzu hat die EU-Kommission Fallgestaltungen berücksichtigt, bei denen der Glücksspielanbieter mit Sitz im Ausland zwar dort, aber nicht im Zielland seiner Angebotstätigkeit über eine entsprechende Erlaubnis verfügt.
  3. Die unter 2. angesprochenen Fallgruppen dürften einen großen Teil der in der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) ausgewiesenen Verfahren wegen Verstoßes gegen die §§ 284, 285 und 287 StGB ausmachen.
  4. Die unter 2. angesprochenen Fallgruppen sind jedenfalls dann nicht als illegales Glücksspiel anzusehen, wenn die nationale Rechtslage eine Erlaubniserteilung in unionsrechtswidriger Weise ausschließt.
  5. Der Umfang des illegalen Glücksspiels ist bislang nicht ausreichend erforscht. Es fehlen nachvollziehbare und belastbare Daten zum Ausmaß des schwarzen Internet-Casinomarkts. Die Untersuchungsergebnisse unabhängiger Einrichtungen sind zu veröffentlichen.
  6. Es sind derzeit keine Arbeiten verfügbar, in denen die Korrelation zwischen Umfang des unerlaubten Glücksspiels (Produkte, Vertrieb, Umsätze) und Kanalisierungseffekt belastbar dargelegt wird. Umgekehrt ist auch ein Zusammenhang von erlaubten Glücksspielen und Kanalisierung bislang nicht ausreichend untersucht worden. 
  7. Angesichts des Ausmaßes und des mehrjährigen Wachstums des Schwarzmarkts für Glücksspiele muss von einem gravierenden Vollzugsdefizit des Glücksspielrechts gesprochen werden. Ursächlich sind Fehlentscheidungen bei der Normierung des Glücksspielrechts und bei der Organisation und Durchführung des Verwaltungsvollzugs. Insgesamt steht die Legitimation der bestehenden Normierung des Glücksspiels ernsthaft in Frage, da sich der GlüStV in legitimationsrelevanten Teilen als wirkungslos erweist.



27.02.2015

Glücksspiel und Verbraucherschutz


Glücksspielregulierung bundesweit gescheitert – Paradigmenwechsel unumgänglich – Verbraucherschutz als Grundlage eines neuen Regulierungskonzepts

Die europäische Medienplattform EurActiv hat in ihrer Publikationsreihe YellowPaper einen Sammelband zum Thema Glücksspiel und Verbraucherschutz herausgegeben. In dem jeweils in deutscher und englischer Sprache erschienenen Dossier, das in Kooperation mit dem Bundesverband privater Spielbanken (BupriS) und der Schmidt-Gruppe, einem Unternehmen der Unterhaltungsautomatenwirtschaft, entstand, kommen 17 namhafte Autoren über die Situation des Glücksspiels und der Glücksspielregulierung in Deutschland zu Wort. "Inhaltlich geht es", so Martin Reeckmann, BupriS-Vorsitzender, "um die Ablösung der bisherigen Glücksspielregulierung durch ein praxistaugliches, auf Verbraucherschutz beruhendes Konzept. Drei Glücksspielstaatsverträge in den vergangenen acht Jahren belegen eindrucksvoll, dass ein Paradigmenwechsel nötig ist, der die Glücksspielregulierung vom Kopf auf die Füße, das heißt den Spielerschutz in den Mittelpunkt stellt." Insgesamt verkörpert das YellowPaper eine neue Qualität der Information über die Glücksspielbranche. Robert Hess, Geschäftsführer der Spielstätten der Schmidt-Gruppe, betont: "Erstmals wird ein umfassendes Bild über große Teile der Glücksspielwirtschaft vermittelt und interessierten Entscheidern und Multiplikatoren aus allen gesellschaftlichen Bereichen ein umfassendes Arbeitsmaterial an die Hand gegeben. Das eröffnet auch den Diskussionen über die Glücksspielregulierung neue Möglichkeiten."

Neuorientierung auf Verbraucherschutz

Das Neue und Besondere der Beschäftigung mit dem Thema im YellowPaper ist die Fokussierung auf den Verbraucherschutz als Ausgangspunkt und Ziel der Glücksspielregulierung. Einen solchen verdeutlichen einige Autoren dadurch, dass konsequente Glücksspielregulierung die Kanalisierung der Spielnachfrage in seriöse, überschaubare und attraktive Angebote befördern wird. "Ziel", sagt Reeckmann als Vertreter der Spielbanken, "ist die Schaffung von Rahmenbedingungen, unter denen der beinahe ungehemmten Ausbreitung illegaler Glücksspielangebote endlich erfolgreich der Kampf angesagt werden kann. Das ist sowohl im Interesse der Verbraucher wie auch des Fiskus. Insoweit ist das YellowPaper auch ein Angebot an die politischen Entscheider, die bestehenden Regulierungsdefizite zu analysieren und den Verbraucherschutz als Dreh- und Angelpunkt für die Weiterentwicklung der Glücksspielregulierung zu etablieren."

Themenvielfalt

Das Themenspektrum der 17 Beiträge des YellowPapers "Glücksspiel und Verbraucherschutz" reicht von der Beschreibung der aktuellen Situation der Glücksspielbranche in Deutschland über die Auseinandersetzung mit den bisherigen Regulierungsversuchen bis zu ausführlichen Begründungen, dass Glücksspiel und Spielerschutz nur dann eine gemeinsame Zukunft haben, wenn es gelingt, die politischen Entscheider in Deutschland und Europa von der unabdingbaren Einheit von Glücksspiel und Verbraucherschutz zu überzeugen. Von dieser Einsicht und der entsprechenden regulatorischen Neuorientierung – das wird in der Broschüre an mehreren Stellen offenkundig – hängt die Zukunft der legalen Bereiche einer ganzen Branche ab.
Die Autoren zeichnen sich durch langjährige Erfahrung in der Glücksspielbranche und ein tiefes Verständnis der Komplexität und Vielschichtigkeit der Thematik aus. Eine Vielzahl von ihnen gehört zu den Meinungsführern der Debatte um die Glücksspielregulierung in Deutschland, wodurch das vorliegende YellowPaper als Standardwerk für Glücksspiel in Deutschland gelten kann.

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Das YellowPaper "Glücksspiel und Verbraucherschutz" ist als PDF verfügbar und kann über diesen Link heruntergeladen werden (7 MB): YellowPaper "Glücksspiel und Verbraucherschutz"

Es fehlt ein Regulierungskonzept


Gastbeitrag von Martin Reeckmann in: Euractiv YellowPaper "Glücksspiel und Verbraucherschutz", Februar 2015, S. 27

Beim Blick auf die Glücksspielregulierung in Europa und in Deutschland fällt auf: national und regional sind verschiedene Modelle zur Glücksspielregulierung in Kraft gesetzt worden. Auf dem Papier in Kraft gesetzt, aber faktisch kaum durchgesetzt. Ein besonders frappierendes Beispiel für das Versagen von Glücksspielregulierung bietet seit einigen Jahren der größte EU-Mitgliedstaat Deutschland. Deutschland hat in acht Jahren drei (!) Staatsverträge produziert, von denen die ersten beiden der höchstrichterlichen Prüfung nicht standgehalten haben.

Aktuell deutet einiges darauf hin, dass sich die deutschen Bundesländer auch mit dem jüngsten Glücksspielstaatsvertrag übernommen haben. Das zeigt zum Beispiel ein Blick auf die drei Bereiche, für die zentrale Zuständigkeiten geschaffen worden sind, nämlich die Vergabe von Sportwettenkonzessionen, die Errichtung einer zentralen Sperrdatei und das Unterbrechen der Zahlungswege bei nicht erlaubten Glücksspielen im Internet. Alle drei Aufgabenfelder sind entweder aus dem Zeitplan gelaufen oder haben noch keine belastbaren Ergebnisse vorzuweisen. Auch das Verbot von Casinospielen im Internet hat mit der Realität nichts zu tun. Angesichts des Ausmaßes und des mehrjährigen Wachstums des Schwarzmarkts für Glücksspiele muss von einem strukturellen Vollzugsdefizit des Glücksspielrechts in Deutschland gesprochen werden. Ursache dafür sind Fehlentscheidungen bei der Normierung des Glücksspielrechts und bei der Organisation und Durchführung des Verwaltungsvollzugs. Insgesamt steht die Legitimation der bestehenden Normierung des Glücksspiels ernsthaft in Frage.

In Deutschland soll eine Vielzahl zersplitterter Behörden mit unzureichender Personal- und Sachausstattung eine kaum überschaubare und in ständiger Veränderung begriffene Palette von Glücksspielangeboten beaufsichtigen oder unterbinden. Die Aufsicht gelingt nur noch bei den standortgebundenen Glücksspielangeboten wie den Spielbanken mit ihrer traditionell höchsten Aufsichtsdichte. Auf die wenigen Spielbanken haben die Aufsichtsbehörden jederzeit Zugriff. Bei anderen Marktbereichen geschieht wenig, weniger, am wenigsten – bis hin zur faktischen Duldung des Rechtsbruchs wie etwa bei den grenzüberschreitenden Onlineglücksspielen, die in Deutschland weitgehend verboten sind.

Was nützt ein Verbot, dass nur auf dem Papier steht? Es nutzt den Anbietern unerlaubter Glücksspiele, die mit leichter Hand und geringem Aufwand schnell zu Geld kommen. Den Verbrauchern, deren Informations- oder Schutzbedarf im Fokus stehen müsste und die stattdessen förmlich im Stich gelassen werden, nutzt es gar nicht. Dem Fiskus bekanntlich auch nicht.
Ein weiteres Beispiel für die Fehlregulierung in Deutschland ist das Schutzinstrument der Spielersperre. Die 16 deutschen Bundesländer haben insgesamt sechs verschiedene Sperrsysteme beschlossen, davon fünf für den Marktbereich der Spielhallen. Die bundesweite Spielersperre wirkt auf die schutzsuchenden Spieler als lebenslanges Verbot der Teilnahme an Glücksspielen, abgestufte individuelle Vereinbarungen über den Umfang der Spielteilnahme sind kaum möglich. Umgekehrt wollen manche Spieler sich für alle Glücksspiele sperren lassen; hier fehlt es aber an einem übergreifenden Sperrsystem, das alle Glücksspiele umfasst und auch über Deutschland hinaus wirkt. Sichtbar wird hier vor allem das Fehlen eines Verbraucherschutzkonzepts.

Wenn Gesetzgebung und Praxis so weit auseinanderklaffen wie derzeit in Deutschland und anderen Teilen Europas, müssen wir uns wieder über den Sinn von Glücksspielregulierung verständigen. Ziel der gesellschaftspolitischen Verständigung muss die Vereinbarung eines Regulierungskonzepts sein, aus dem der rechtliche Rahmen für Glücksspielangebote abgeleitet werden kann. Ein solches Konzept fehlt in Deutschland und in der EU. Das ist – neben dem schlecht organisierten Vollzug – die zweite Ursache des Problems.

Auf dem Weg zu der notwendigen (die Not wendenden) gesellschaftspolitischen Verständigung muss ideologischer Ballast über Bord geworfen werden.

  1. Es gibt keinen Grund, Glücksspiele, Glücksspielanbieter und nicht zuletzt die Spieler zu stigmatisieren. Glücksspiel ist in unseren Gesellschaften in Europa nicht unerwünscht, sondern realer und normaler Bestandteil des Lebens. Alleine in Deutschland besteht eine massenhafte Nachfrage der Verbraucher etwa bei den staatlichen Lotterien (903 Mio. Spielaufträge im Jahr 2013) und bei den Spielbanken (5,8 Mio. Besuche in 2013). Die knappe Hälfte der Bevölkerung nimmt mindestens einmal jährlich am Glücksspiel teil – ohne jemals auch nur in die Nähe problematischen oder pathologischen Spielverhaltens zu geraten.
  2. Glücksspiel macht nicht süchtig, genauso wenig wie jede andere Tätigkeit, die frei von toxischen Wirkungen ist. Aber Glücksspiel kann – wie Arbeit, Kaufen, Sport, Sex etc. – zur Sucht werden, wenn ein Glücksspielangebot von einer entsprechend disponierten Person zur Kompensation von krisenhaft erlebten Lebenslagen genutzt wird.
  3. Bei jedem Glücksspielanbieter muss Prävention Chefsache sein – und nicht in die PR- Abteilung abgeschoben werden. Spielerschutz und Jugendschutz sind conditio sine qua non.

Regulierung besteht nicht nur aus Paragraphen, sondern auch und vor allem aus der faktischen Umsetzung der vereinbarten Regeln.

Die Umsetzung obliegt den Glücksspielanbietern, die manipulationsfreie und nachfragegerechte Glücksspiele bereitstellen müssen, wirksam verzahnt mit Maßnahmen zur Prävention vor Glücksspielsucht. Universelle Prävention für die deutliche Mehrheit der unproblematischen (sozialen) Spieler, selektive Prävention für den kleinen Anteil problematischer Spieler und indizierte Prävention für die wenigen pathologischen Spieler, deren Sucht allerdings erhebliche Folgen haben kann. Daraus ergeben sich wachsende Anforderungen an die Glücksspielanbieter, die ihrer Verantwortung nicht ohne eine planbare Umsatzbasis gerecht werden können.

Die Umsetzung obliegt aber auch den Behörden, die die zugelassenen Glücksspielanbieter beaufsichtigen und ihnen den Rücken von illegalen Wettbewerbern freihalten müssen. Ein von Kooperation statt Misstrauen geprägtes Verhältnis zwischen Glücksspielanbietern und Aufsicht entlastet letztere, während unerlaubten Glücksspielen mit unmissverständlicher staatlicher Repression begegnet werden muss.

In etwa zehn Jahren werden die Digital Natives in Europa den Ton angeben, und dann wird sich der Fokus der Regulierung vom standortgebundenen Glücksspiel zum Glücksspiel im Internet verlagern. Dafür werden sich Deutschland und die EU rüsten müssen, wenn die nationalen und EU-Organe nicht weiterhin Zaungast sein und die Verbraucher im Stich lassen wollen, wie das derzeit etwa bei den im Internet-Glücksspiel dominierenden Sportwetten und Casinospielen der Fall ist.

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Dieser Gastbeitrag ist als PDF verfügbar und kann über diesen Link heruntergeladen werden (300 KB): Reeckmann in: Euractiv YellowPaper "Glücksspiel und Verbraucherschutz" S. 27

Zur vollständigen Ausgabe des YellowPaper "Glückspiel und Verbraucherschutz"